青木学者｜乔仕彤：一石二鸟，为什么应开征按年缴纳的房地产税？

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导言

CIDEG

城市土地使用权的续期和农村土地权利的不稳定是中国的土地制度目前面临的两个主要问题，其根源在何处？应当如何解决？

这篇小文基于香港大学法律学院教授、普林斯顿大学法律与公共事务研究员、首届“青木昌彦经济学论文奖”获得者乔仕彤与合作者合著Voice and Exit as Accountability Mechanisms: Can Foot-Voting Be Made Safe for the Chinese Communist Party? COLUMBIA HUMAN RIGHTS LAW REVIEW,Vol. 48, No. 3, 158-210 (2017).英文原文见Shitong Qiao & Roderick Hills, Killing Two Birds with One Stone, USALI Perspectives, Volume 1, Number 12, January 21, 2021.中文由香港大学法律学院本科生董雨琪翻译。“清华大学CIDEG”特分享如下，以飨读者。

房产税

 消除城市土地使用权续期

一石二鸟：

开征房地产税消除城市土地使用权续期的不确定性和农村土地产权的不稳定性

城市土地使用权的续期和农村土地权利的不稳定是中国的土地制度目前面临的两个主要问题，其根源都是地方政府对卖地财政的依赖。我们认为开征房地产税可以为地方政府提供持续稳定的收入来源，帮助地方政府摆脱对土地财政的依赖，有助于从根源上解决上述两个问题。

首先，关于城市土地住宅使用权的续期问题。尽管2007年物权法早已明确城市住宅土地使用权到期后“自动续期”，2016年温州市政府还是贸然提出要征收高额的土地使用权续期费，引起业主恐慌和广泛关注。之后中央政府迅速反应，并公开承诺会解决住宅土地使用权续期的不确定性问题。但直至今日，这个问题在法律层面并未得到澄清。即使是2020年5月通过的民法典亦未明确土地使用权续期费如何征收的问题。随着更多的土地使用权在未来数十年内陆续到期，这个问题将会变得日益紧迫。正如耶鲁大学法学院罗伯特·埃里克森教授早在该问题受到公众关注的好几年前就以略显夸张的口吻写到：如果这种不确定性持续下去，在土地使用权即将到期时，土地之上的各种建筑和生产生活都可能濒临终结。[1]

其次，怎样防止屡禁不绝的违法征地？卖地财政在过去二十年里是很多地方政府主要的收入来源，由此带来的违法征地是引发社会不稳定的一个主要因素。虽然2019年对土地管理法的修改允许农村建设用地无需政府征收即可进入市场，从法律上打破了地方政府对建设用地供给的垄断。但是这一法律如何实施尚待进一步明确。特别是，地方政府能否找到其他的财政收入来源，摆脱对于土地财政的依赖？这个问题对于各地政府是否会积极推进农村集体建设用地的市场化和保护农民的土地产权至关重要。去年山东合村并居引起的冲突和争议表明地方政府对土地的依赖并没有大的改观。

地方政府对土地收入的依赖既是温州市政府在2016年贸然征收高额土地使用权续期费的原因，也是全国很多地方政府违法征地的根源。尽管国家层面对农村土地权利的法律保护不断增强，但在2005年至2015年期间，地方政府每年未经授权仍征用了1万到5万公顷的农村土地，造成10万到50万名农民失去土地。[2]除非地方政府找到可以替代土地财政的收入来源，否则很难解决城市土地使用权续期的不确定性，也很难真正地在农村里做到“还权赋能”。

按年缴纳的房地产税可以为地方政府提供持续稳定的收入来源，有助于从根源上解决上面两个问题。肇始于深圳上海等地的城市国有土地使用权改革为地方政府找到了城市建设所需的收入来源，在中国过去几十年的城市化进程中发挥了重要作用。城市政府也深谙土地是财富之母的道理，积极经营城市。但是，一次性的卖地收入实际上是比较僵化的一种谋取财政收入的手段，也导致了城市通过征地的无限扩张。这个模式终归是不能持续的。而且，虽然出让土地使用权可以使地方政府获得一次性的巨额收入，但这种预支的报酬是否能支持政府在长达七十年的土地使用权期间内的运作是很不确定的。在这么长的期限内，政府没有有效的手段获取其在城市建设和公共服务设施方面的投入的相应的回报。这种模式下每个新的城市领导人除了继续征地外别无选择。本质上，目前的卖地模式跟城市的公共服务支出在时间上是不匹配的。前人种树，后人乘凉。前人作孽，后人遭殃。地方债的问题变得这么严重跟这个时间差也不无关系。[3]

城市政府通过经营土地获得收入无可厚非，在全世界也是通行的模式。问题在于怎么从土地中获取收入。房地产税无论在理论上还是实践中都是较一次性的卖地收入更合理的收费模式。房地产税在中国已经讨论了很长时间，每年两会都要提起，但反对声音也很大。其中一个重要原因是，广大业主们很难接受在支付了高额的购房成本之后还要每年缴纳不菲的房地产税。通俗地说，广大业主们的房地产税已经一次性地通过购房款间接支付了。如果把房地产税的开征跟住宅土地使用权的续期挂钩就可以解决这个问题。具体而言，房地产税的开征不用一刀切，而是从每个业主的土地使用权到期之时开征。本质上，这是政府在之前的土地使用权合同终结后与土地使用权人签订的新合同：土地使用权人按照新的无期限的合同按年支付一定的房地产税作为享受城市政府公共服务的对价。这个解决方案既符合法理也符合人情。这个新模式比之前的一次性付费模式更合理，转型带来的冲击也小，具有可行性。目前，房地产开发商支付的相关的税费构成了房地产价格的50%到60%。尽管这些税费实际是由购房者间接支付的，但他们通常并不了解这些费用的来龙去脉。用统一的房地产税代替零散的、与房地产发展相关的税费不会增加购房者的负担，反而会使他们对政府财政的贡献更加显著，让他们在城市治理中发挥更多的影响力。按年缴纳房地产税也使得政府提供公共服务的成本更加明显可见，有利于土地使用权人知道相应公共服务的代价，并促使其监督地方政府的财政收入和支出。这对于改善城市治理也有积极的促进作用。

城市住宅土地使用权的逐渐到期为平稳有序地开征房地产税提供了一个绝佳的机会。这也是地方政府摆脱对土地财政依赖、改善城市治理的绝佳机会。卖地财政既造成普遍的违法征地，又不可持续。开征房地产税为地方政府提供持续稳定的收入来源，并且促使地方政府在减轻税赋和提供公共服务上相互竞争，有利于城市治理的完善。[4]住宅土地使用权人在目前的土地使用权到期后，通过按年支付房地产税，作为消费城市公共服务的代价，并且获得无期限的稳固产权，合情合法。地方政府不用卖地挣钱，自然也就不用忙着征地了，也就更有动力支持农村的产权制度改革。在这个意义上，开征房地产税可谓一石二鸟，甚至是一石三鸟，对中国的城市治理和产权改革具有全局性的影响。

参考文献

1 罗伯特·埃里克森：复杂地权的代价 以中国的两个制度为例，《清华法学》2012年第1期。

2 Shitong Qiao, Rights-Weakening Federalism, MINNESOTA LAW REVIEW, VOL. 102, NO. 4, 1671-1702 (2018).  

3 Roderick Hills & Shitong Qiao, Binding Leviathan: Credible Commitment in an Authoritarian Regime, MINNESOTA LAW REVIEW, VOL. 102, NO. 4, 1591-1617 (2018).

4 Roderick Hills & Shitong Qiao, Voice and Exit as Accountability Mechanisms: Can Foot-Voting Be Made Safe for the Chinese Communist Party?, COLUMBIA HUMAN RIGHTS LAW REVIEW, Vol. 48, No. 3, 158-210 (2017).

作者简介

乔仕彤

香港大学法律学院教授、普林斯顿大学法律与公共事务研究员、首届“青木昌彦经济学论文奖”获得者

普林斯顿大学法律与公共事务研究员（2020-2021），曾担任纽约大学和杜克大学访问教授、北京大学国际法学院访问教员。乔仕彤博士的主要研究兴趣为城市化进程中法律、社会规范和产权的演变。他的博士论文《中国小产权：法律与社会规范的共同演进》获得耶鲁大学法学院2015年度最佳法律经济学论文奖。同名专著于2017年由剑桥大学出版社出版并获得首届青木昌彦经济学论文奖。乔仕彤博士过去五年独著和合著了一系列的关于中国城市治理的论文，其中包括《排外的大城市》（Exclusionary Megacities）和《弱化产权的联邦主义》（Rights-Weakening Federalism）等。

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